2017 август 30

СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА ПРАВА ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ НА ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ: РЕАЛЬНОСТЬ ИЛИ ФИКЦИЯ?

В Федеральном законе "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (далее по тексту – «Закон № 44-ФЗ») законодатель очень щедро и демократично наделил общественные организации правом осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. Одним словом – правом общественного контроля (ст. 102 Закона № 44-ФЗ).


Далее, в той же самой статье 102 очень красноречиво продекларировано, что общественный контроль осуществляется в целях реализации принципов контрактной системы в сфере закупок, содействия развитию и совершенствованию контрактной системы в сфере закупок, предупреждения, выявления нарушений требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок и информирования заказчиков, контрольных органов в сфере закупок о выявленных нарушениях.

В целях разъяснения полномочий общественных объединений в сфере осуществления общественного контроля в сфере закупок, в Законе № 44-ФЗ, в числе прочих, предусмотрено специальное право обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю в соответствии с данным Федеральным законом. И эти органы, в частности, контрольный орган в сфере закупок должен, по подобному обращению, должен провести внеплановую проверку конкретной закупки, по результатам которой выносится соответствующее решение о наличии либо отсутствии нарушений законодательства при проведении закупочной процедуры.

Резюмируем все вышесказанное. Исходя из анализа ч. 1, 2, п. 4 ч. 3 ст. 102, в совокупностью с п. 1 ч. 15 ст. 99 Закона № 44-ФЗ, в случае обнаружения нарушения Заказчиком законодательства в сфере закупок при проведении конкретной закупочной процедуры, общественная организация вправе обратиться в контрольный орган в сфере закупок с жалобой (УФАС), на основании которой должна быть проведена внеплановая проверка конкретной закупки, в соответствии с главой 6 Закона № 44-ФЗ.

Здесь всё, вроде бы, ясно и понятно законодательно закреплено и вопросов правоприменения возникнуть не должно.

Но, вот, дальше, когда мы начинаем анализировать ту самую главу 6 Закона № 44-ФЗ, право общественного контроля, который осуществляется «в целях реализации принципов контрактной системы в сфере закупок, содействия развитию и совершенствованию контрактной системы в сфере закупок, предупреждения, выявления нарушений требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок», возникает противоречивое впечатление ограничения данного права.

В частности, первая же статья главы 6 Закона № 44-ФЗ (ст. 105) устанавливает, что осуществляющие общественный контроль объединения имеют право обжаловать действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа ...., если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.

Возникает вопрос: «А если данные действия не нарушают права и законные интересы участника закупки, а, просто, нарушают закон, возможно ли обращение с жалобой на данные действия в контрольный орган в сфере закупок?». К примеру, в нарушение ч. 2 ст. 67 Закона № 44-ФЗ, заказчик указал в Извещении о проведении электронного аукциона дату окончания срока рассмотрения первых частей заявок на участие в электронном аукционе с превышением семидневного срока с даты окончания срока подачи указанных заявок. Вправе ли общественная организация обратиться в контрольный орган в сфере закупок с жалобой на подобные действия заказчика? Или, например, если заказчик, в нарушение п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона № 44-ФЗ, при описании объекта закупки не использовал установленные в соответствии с законодательством РФ о техническом регулировании показатели, требования, условные обозначения и терминологию и не включил в состав аукционной документации обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии? Будет ли контрольным органом в сфере закупок рассмотрена жалоба общественной организации на положения данной документации?

Чтобы ответить на эти вопросы, повторно вернемся к анализу ч. 1, 2, п. 4 ч. 3 ст. 102, и п. 1 ч. 15 ст. 99 Закона № 44-ФЗ. Из буквального толкования содержания ч. 1 и п. 4 ч. 3 ст. 102 Закона № 44-ФЗ, в случае обнаружения любого нарушения законодательства РФ и иных нормативных актов в сфере закупок, общественная организация вправе обратиться от своего имени в контрольный орган в сфере закупок с заявлением о проведении мероприятий по контролю, в число которых входит, в частности, внеплановая проверка. Далее, п. 1 ч. 15 ст. 99 Закона № 44-ФЗ, устанавливает, что получение обращения общественной организации с жалобой является основанием для проведения внеплановой проверки и рассмотрение данной жалобы осуществляется в порядке, установленном Главой 6 Закона. То есть данная норма говорит только о применении порядка, установленного указанной главой. Часть 1 ст. 105 Главы 6 Закона № 44-ФЗ не устанавливает порядок рассмотрения обращений в связи с нарушением законодательства о государственных закупках, в ней сказано только о праве на обжалование действий (бездействия) Заказчика, уполномоченного органа…, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.

По существу, можно сделать вывод, что право общественного контроля, предоставленное гражданам и общественным объединениям, вместе с правом на обращение в государственные органы, предусмотренные ст. 102 Закона № 44-ФЗ и право на обращение в контрольный орган в сфере закупок в случае нарушения прав и законных интересов участника закупки, установленное ч. 1 ст. 105 данного Закона – это различные, самостоятельные права, каждое из которых может быть реализовано субъектами отдельно. Однако, процессуальный порядок рассмотрения обращений и в том и в другом случае будет регулироваться главой 6 Закона о контрактной системе.

Подобного мнения придерживаются и органы ФАС, поскольку принимают жалобы общественных организации о нарушении законодательства о государственных закупках, даже если данные нарушения и не ограничивают права и законные интересы участника закупки. Более того, в соответствии с п. 3.25. Административного Регламента, утвержденного Приказом ФАС России от 14.11.2007 г. № 379, Комиссия, при рассмотрении жалобы, одновременно, проверяет соответствие всех действий (бездействия) Заказчика, в том числе, не указанных в жалобе, а так же всех документов по организации и проведению торгов или запроса котировок, относящихся к размещению заказа, являющегося предметом жалобы, требованиям законодательства о размещении заказов!

По результатам рассмотрения жалобы выносится соответствующее решение контрольного органа в сфере закупок, которым признается наличие нарушений законодательства о государственных закупках и жалоба признается обоснованной, либо действия заказчика или положений аукционной документации признаются законными, а жалоба необоснованной.

Далее, если общественная организация не согласна в вынесенным решением контрольного органа в сфере закупок, то есть, допустим, Комиссия УФАС не признала обжалуемое действие Заказчика или положение аукционной документации незаконными, а общественная организация считает данное мнение ошибочным, согласно ч. 9 ст. 106 Закона № 44-ФЗ, указанное решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев с даты его принятия.

То есть, согласно норм законодательства РФ о государственных закупках, решение органа ФАС, принятое по результатам обращения (жалобы) общественной организации на незаконные действия заказчика, уполномоченного органа…, незаконные положения аукционной документации, даже если данные действия и не нарушают права и законные интересы участников и иных субъектов системы государственного заказа, могут быть обжалованы в судебном порядке. Причем, достаточно только лишь наличия нарушения законодательства (без нарушения чьих-либо прав и законных интересов).

Однако, мнение Арбитражных судов, в данном случае, совершенно противоположное. В частности, оно было выражено в Постановлении Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда по делу № А48-8152/2016 от 15.08.2017 г., в котором суд, отказал в удовлетворении требований нашей общественной организации о признании незаконным и недействительным Решения УФАС по Орловской области, вынесенного по жалобе на положения аукционной документации. В данном случае, в аукционной документации Заказчик, как раз, в нарушение п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона № 44-ФЗ, при описании объекта закупки, не использовал установленные в соответствии с законодательством РФ о техническом регулировании показатели, требования, условные обозначения и терминологию и не включил в состав аукционной документации обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии. В числе прочих причин отказа в удовлетворении наших требований, апелляционный суд, в первую очередь, указал следующее основание:

«На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают а них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений статьи 198 АПК РФ, для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, требуется одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности».

Далее сказано, что «Заявитель, обращаясь в суд с рассмотренными требованиями, не обосновал, каким образом нарушены его права или иных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности оспариваемым решением УФАС по Орловской области».

Таким образом, исходя из вышеприведенного анализа норм Закона № 44-ФЗ, для обращения в органы ФАС достаточно только нарушения положений законодательства, наличие нарушений прав и законных интересов каких-либо лиц не обязательно. А для того, чтобы обжаловать решение ФАС по соответствующему обращению, в рамках общественного контроля, связанному с нарушением законодательства о государственных закупках, в арбитражный суд, необходимо еще, чтобы данное нарушение законодательства (не признанное органом ФАС) нарушало чьи-либо права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности.

Таким образом, в судебной практике формируется позиция, согласно которой обжаловать решения органов ФАС, вынесенные по обращениям общественных организаций, связанных с нарушением законодательства о государственных закупках не возможно, если данные нарушения законодательства не влекут за собой нарушения чьих-либо прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности.

Что это? Коллизия правовых норм? Имеются в виду нормы ч. 1, 2, п. 4 ч. 3 ст. 102, п. 1 ч. 15 ст. 99 и ч. 9 ст. 106 Закона № 44-ФЗ и нормы ч. 1 ст. 198 АПК РФ. Согласно первым источникам, как уже говорилось, обжаловать в суд подобные решения органов ФАС возможно, а согласно второму – нельзя.

Проанализируем ситуацию с точки зрения основ Российского законодательства.

В соответствии с ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации, каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Согласно ч. 2 данной статьи, решения, действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии с ч. 1 ст. 102, общественные объединения вправе осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок (далее – общественный контроль). Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность осуществления такого контроля. Обратим внимание, что суды, в том числе, арбитражные, входят в состав органов государственной власти. То есть право на общественный контроль за соблюдением законодательства о государственных закупках закреплено законом. Пусть даже несоблюдение данного законодательства не повлекло за собой нарушение прав и законных интересов каких-либо лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, общественная организация вправе обратиться в контрольный орган в сфере закупок с жалобой на соответствующее нарушение. И контрольный орган должен рассмотреть данную жалобу, установить нарушение (при наличии) и принять соответствующие меры административного реагирования. Если же контрольный орган не признает жалобу обоснованной, а правонарушение имеет место быть, то общественное объединение вправе обжаловать решение контрольного органа в арбитражный суд.

Применим данные нормы к рассматриваемому случаю и получим вывод, что общественная организация имеет право на обращение в арбитражный суд с заявлением об обжаловании незаконного Решения УФАС, вынесенного с нарушениями законодательства о контрактной системе в сфере закупок, даже если данные нарушения не повлекли за собой нарушение чьих-либо прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности. Достаточно только лишь одного нарушения законодательства. И если Арбитражный суд установит, что Решение УФАС вынесено с нарушением законодательства РФ о контрактной системе с сфере закупок, он должен его отменить, независимо, нарушены ли данным оспариваемым решением чьи-либо права или законные интересы в сфере предпринимательской деятельности.

Теперь, рассмотрим данную ситуацию с точки зрения Арбитражно-процессуального права.

В соответствии с ч. 2 статьи 3 «Законодательство о судопроизводстве в арбитражных судах», порядок судопроизводства в арбитражных судах определяется Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом"О судебной системе Российской Федерации" и Федеральным конституционным законом"Об арбитражных судах в Российской Федерации", Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее - Кодекс) и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами.

Согласно ч. 9 ст. 106 Закона № 44-ФЗ, решение, принятое по результатам рассмотрения жалобы по существу, может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев с даты его принятия. То есть, по существу, данная норма, хоть и не содержится в АПК РФ, по существу, является процессуальной и устанавливает право и порядок (срок) судебного обжалования решений контрольных органов в сфере закупок по жалобам, в том числе предъявленным общественными объединениями в рамках осуществления общественного контроля.

То есть, и с данной точки зрения, общественная организация имеет право на обращение в арбитражный суд с заявлением об обжаловании незаконного Решения УФАС, вынесенного с нарушениями законодательства о контрактной системе в сфере закупок, даже если данные нарушения не повлекли за собой нарушение чьих-либо прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности.

И, наконец, применительно к Постановлению Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда по делу № А48-8152/2016 от 15.08.2017 г., о котором мы уже говорили, стоит добавить, что сфера государственных закупок – это сфера экономической деятельности не только субъектов предпринимательства, но и государства, которое, в данном случае, является, хоть и неравноправным, но хозяйствующим субъектом, реализующим свои экономические интересы посредством созданных им учреждений и органов.

Как справедливо и правильно отметил в своем Постановлении Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд, в соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ, настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Следовательно, нарушение положений данной закона, в частности, правил описания объекта закупки, закрепленных в статье 33 Закона № 44-ФЗ, снижает эффективность и результативность осуществления закупок товаров, работ, услуг, поскольку данные правила разработаны, в первую очередь, для повышения данных показателей закупок. А, значит, оспариваемое Решение УФАС по Орловской области, в первую очередь, нарушает законные интересы государства в сфере экономической деятельности!

Юридическую состоятельность изложенных в настоящей статье правовых позиций мы обязательно проверим в кассационном порядке, в Арбитражном суде Центрального округа.

Но так же нам будет очень интересно мнение наших читателей по данному поводу.

 

НЕ БУДЬТЕ РАВНОДУШНЫМИ,

делайте репосты, ставьте лайки, что бы об этом знали как можно больше людей.

Присоединяйся к нашей команде.

http://netotkatam.ru

http://vk.com/netotkatam

http://ok.ru/netotkatam

306
0
120

Добавить комментарий

Чтобы оставлять комментарии, пожалуйста, войдите или зарегистрируйтесь